Bezczynność, przewlekłość postępowania administracyjnego

Bezczynność, przewlekłość postępowania administracyjnego
w świetle sądowo – administracyjnym.


Niektóre sprawy sądowe i egzekucyjne trwają zdecydowanie zbyt długo. Receptą na ich przyspieszenie może być złożenie skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania sądowego. W wielu przypadkach już sama zapowiedź złożenia takiej skargi wywołuje efekt w postaci przyspieszenia sprawy.

Znaną postępowaniom sądowym kategorię przewlekłości postępowania wprowadza do Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa nowelizująca z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Przewiduje ona m.in. usprawnienie postępowania administracyjnego przez wprowadzenie możliwości zaskarżenia przez stronę prowadzenia przez organy postępowania w sposób przewlekły.

Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy trwa ono dłużej niż jest to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Przepisy nie wskazują konkretnych terminów, po przekroczeniu których można już mówić o przewlekłości. Dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd, prokuratora lub komornika.

Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest długotrwałe i rozwlekłe, a trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, pozostających w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu. Jeśli zwłoka w czynnościach wynika z zachowania strony, uczestników postępowania lub innych organów, na które sąd nie ma wpływu, nie ma naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Tak uznał Sąd Apelacyjny w Krakowie w postanowieniu z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II S 4/09.

W innym postanowieniu Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na to, że nie można oczekiwać rozpoznawania sprawy niezwłocznie po jej wniesieniu. Żadne społeczeństwo nie byłoby w stanie utrzymać tak dużej ilości sędziów, jaka byłaby do tego niezbędna. Chodzi jedynie o to, by czynności te zabierały odpowiednią ilość czasu, to jest odbywały się bez zbędnej zwłoki, która wskazywałaby na bezczynność sądu lub bezproduktywność jego działań (postanowienie z 1 października 2008 r., sygn. akt II S 6/08).

Przykład przewlekłości procesów sądowych:
Kilkadziesiąt tysięcy złotych musiała wypłacić w ciągu pół roku gdańska Temida osobom poszkodowanym z powodu przewlekłości procesów sądowych. Odszkodowań domagają się nawet oskarżeni o udział w porwaniach. Do pomorskich sądów skargi na nieuzasadnioną przewlekłość procesu złożyło już ponad 400 osób. To nowy rodzaj odszkodowania. Dotyczy wszystkich rodzajów postępowania sądowego.
Obok dotychczas obowiązującego środka prawnego w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, stronie przysługuje nowe uprawnienie procesowe – zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania, a wobec braku takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji - rzeczowa właściwość sądów administracyjnych została poszerzona o sprawy dotyczące przewlekłości postępowania, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia (na które służy zażalenie; kończącego postępowanie; rozstrzygającego sprawę co do istoty; na które służy zażalenie w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym), wydaniem aktu lub dokonaniem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa czy też sporządzeniem pisemnej interpretacji podatkowej. Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd zobowiąże organ do wydania w określonym terminie decyzji lub innych wyżej wskazanych aktów. Natomiast w przypadku niewykonania wyroku albo w razie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku, będzie mogła wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny.

Na nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego wpływ wywarło orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Niemała w tej kwestii rola przypadnie polskim sądom administracyjnym, które będą musiały wypracować stanowisko pozwalające na rozgraniczanie bezczynności od przewlekłości w postępowaniu. Kwalifikacja działania (a może raczej niedziałania) organu pod przewlekłość lub bezczynność może rodzić istotne problemy, choć nie spowoduje dyferencjacji w zakresie uprawnień strony. Tam bowiem, gdzie przepisy prawa przewidują dla strony konkretne uprawnienia w przypadku bezczynności organu administracji, gwarantują analogiczne środki prawne także w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania.

Poza ramami postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, mają zastosowanie odrębne środki zwalczania bezczynności organów administracji publicznej. Przede wszystkim trzeba wskazać na skargę powszechną lub petycję, która jest mocno osadzona w przepisach Konstytucji RP (art.63) i ukształtowana w Kodeksie postępowania administracyjnego jako ogólnie dostępny instrument kontroli społecznej działania administracji publicznej. Jej przedmiotem mogą być wszelkie przypadki nieprawidłowości w działaniach administracji publicznej, a w tym również jego przewlekłość lub zbiurokratyzowanie (art. 227 Kodeksu). Skarga służy uruchomieniu wewnętrznego trybu kontroli działania osób i organów, a w związku z tym odróżnienia wymaga samo załatwienie skargi zamieszczone w zawiadomieniu skierowanym do skarżącego od załatwienia sprawy, w której skargę lub petycję wniesiono . Z tego powodu skargę powszechna (petycję) należy potraktować jako pośrednią formę zwalczania bezczynności w administracji publicznej, bo służy ona uruchomieniu czynności w sferze działań o charakterze wewnętrznym, a ich skuteczność jest oceniana wewnątrz administracji.

Do środków bezpośrednich zwalczania bezczynności administracji publicznej należy zaliczyć jednorazową grzywnę nakładane na opieszały organ. Sąd administracyjny, postępowaniu wszczętym wskutek odpowiedniej skargi strony, władny jest wymierzyć grzywnę organowi, który nie wykonał jego wcześniej wydanego orzeczenia.

Dotychczas niezałatwienie sprawy w terminie, będące przedmiotem zażalenia z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, konsekwentnie było nazywane zażaleniem na bezczynność organu. Należy wskazać, że i przed nowelizacją możliwym było jednak złożenie zażalenia na przewlekłość postępowania, gdyż zgodnie z szeroką interpretacją „bezczynności” poczynioną w wyroku WSA w Warszawie z 29 października 2007 r. (VI SAB/Wa 23/07) – bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności oraz w postanowieniu NSA z 24 października 2007 r. (II GSK 193/07) – ratio legis rozwiązania przewidzianego w art. 37 k.p.a. polega na tym, aby umożliwić stronie za pomocą środków prawnych stosowanych w toku instancji administracyjnych - doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy właściwy organ administracji bez uzasadnionej przyczyny zwleka z jego wydaniem. Celem wyklarowania sytuacji, ustawodawca postanowił dokonać rozdzielenia tych dwóch kategorii.
Podejmując próbę interpretacji obu pojęć, należy zauważyć, że bezczynność sprowadza się de facto do niedziałania organu administracji i niezałatwienia sprawy w terminie. Kategoria przewlekłości jest zaś dużo bardziej skomplikowana i związana z obowiązkiem załatwiania spraw przez organy administracji bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przewlekłość oznacza nie tylko brak działania, kiedy wciąż nie upłynął termin na załatwienie sprawy lub sprawa miała być załatwiona niezwłocznie, ale także podejmowanie terminowo działań, lecz nieefektywnych, bezcelowych lub w sposób nadmiernie przedłużony w czasie, a jednak niepozwalających uczynić organowi zarzutu bezczynności.

„Bezczynność czy przewlekłość?” będzie pytaniem nurtującym niejeden skład sędziowski po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a konieczność wypracowania kryteriów pozwalających kwalifikować działanie lub niedziałanie organów administracji publicznej pod rzeczone stany będzie niezmiernie ważna.